——以L市為例淺談?wù)h協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的創(chuàng)新發(fā)展與實踐思考
摘要：政治協(xié)商是我國實現(xiàn)人民民主的重要方法，是我國政治民主的重要體現(xiàn)，以政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商為兩種基本方式。本文將理論與具體工作實踐相結(jié)合，深入剖析政治協(xié)商兩種方式的不同形態(tài)與內(nèi)在合力，指出當(dāng)前發(fā)展過程中的一些困難，并從L市的“個體性”工作實踐出發(fā)，將其上升到宏觀的全局層面的建議思考，探索使我國的政治協(xié)商加速驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展、走向深度協(xié)商的可行路徑。
關(guān)鍵詞：政治協(xié)商；政黨協(xié)商；政協(xié)協(xié)商；理論研究；實踐創(chuàng)新與發(fā)展
民進(jìn)連云港市委專職副主委 孫傳先
《中國的政黨制度》指出：“經(jīng)過多年的實踐，中國多黨合作制度中的政治協(xié)商形成了兩種基本方式：一種是中國共產(chǎn)黨同各民主黨派的協(xié)商；一種是中國共產(chǎn)黨在人民政協(xié)同各民主黨派和各界代表人士的協(xié)商。”[i]
本文以L市為例，試從政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的理論性解讀入手，探究其實踐性創(chuàng)新發(fā)展與思考。
一、政治協(xié)商兩種方式的內(nèi)在合力與不同分工
政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的聯(lián)系是內(nèi)在的，區(qū)別是形態(tài)的。
一方面，兩種協(xié)商內(nèi)在相連，形成共同合力。⑴協(xié)商的目標(biāo)同向。在政黨協(xié)商層面，執(zhí)政黨與參政黨對于協(xié)商民主的根本目標(biāo)沒有分歧，同心同向、步調(diào)一致。在人民政協(xié)層面，政治協(xié)商的目標(biāo)同一，人民政協(xié)與中國共產(chǎn)黨以共同目標(biāo)尋求最大公約數(shù)，以大團結(jié)大聯(lián)合畫出最大同心圓[ii]。政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商最終目標(biāo)都是圍繞全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。“參政黨作為其中的重要力量，要充分理解社會主義民主政治的本質(zhì)和目的，尤其要準(zhǔn)確把握政黨協(xié)商、政黨關(guān)系、多黨合作、政治協(xié)商對自身作用的要求?！?/span>[iii]⑵協(xié)商的客體近似。政治協(xié)商的客體即協(xié)商的內(nèi)容。政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商的客體在文字表述上雖有不同，但內(nèi)容都是事關(guān)國家經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題。⑶協(xié)商的主體平等。在我國政治體制中，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，居于領(lǐng)導(dǎo)地位，但這種領(lǐng)導(dǎo)是宏觀的、政治上的領(lǐng)導(dǎo)，在具體的協(xié)商事項上，無論是政黨協(xié)商的各政黨，還是政協(xié)協(xié)商的各界別，地位是平等的。任何協(xié)商，總要有一方首先提出協(xié)商的客體及其意見，這樣，大家才會圍繞這一客體展開協(xié)商，否則難以收到良好的協(xié)商效果。[iv]
另一方面，兩種協(xié)商形態(tài)不同，各具特色。⑴協(xié)商的主體不同。政黨協(xié)商的主體是政黨，包括中國共產(chǎn)黨、八個民主黨派、無黨派代表人士，體現(xiàn)出強烈的政黨性。政協(xié)協(xié)商的主體，至少包括中共、人大、政府、各民主黨派、各人民團體和各族、各界代表人士等。由此可見，政協(xié)協(xié)商的主體比政黨協(xié)商的主體更為寬泛。⑵協(xié)商的順位差別。政黨協(xié)商是政治協(xié)商最為重要的形式，位列七種協(xié)商形式之首。在社會主義協(xié)商民主中，政黨協(xié)商處于開創(chuàng)性、典范性和引領(lǐng)性地位，其與政協(xié)協(xié)商等協(xié)商渠道有著明顯區(qū)別。⑶協(xié)商的平臺各異。政黨協(xié)商充分體現(xiàn)政黨之間的合作共事關(guān)系，是執(zhí)政黨同參政黨之間不借助中間平臺而直接進(jìn)行的黨際協(xié)商，比如中央層面每年4-5場專題協(xié)商座談會，都是中共中央總書記同各民主黨派中央主席等面對面進(jìn)行。政協(xié)協(xié)商則主要通過中國人民政治協(xié)商會議這一平臺進(jìn)行，體現(xiàn)的是執(zhí)政黨與社會各界人士的團結(jié)與民主。⑷協(xié)商的形式有別。政黨協(xié)商有會議協(xié)商等三種協(xié)商形式；人民政協(xié)協(xié)商除了政協(xié)全體會議等主要形式之外，增加了專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商等形式，形成了全體會議集中協(xié)商、常務(wù)委員會會議專題協(xié)商、主席會議重點協(xié)商、專門委員會對口協(xié)商及其他形式經(jīng)常協(xié)商的協(xié)商格局。
二、政治協(xié)商的困難剖析
發(fā)展之路沒有坦途。近年來，政治協(xié)商在國家政治生活中的作用日益凸顯，但也存在政治意識不強、落實力度不夠、要式性規(guī)則欠缺、承載能力不足、規(guī)范功能缺位等問題，亟需推動完善。
一是政治意識不強。一些地方政治協(xié)商制度化水平不高。政治協(xié)商在中央、省級層面較重視，在基層協(xié)商意識較弱，作用發(fā)揮有限。政治協(xié)商開展還不平衡，有的存在隨意性、表面化和形式化現(xiàn)象，有的僅以通報情況、部署工作代替協(xié)商，有的缺乏必要的保障機制，一定程度減弱了政治協(xié)商效能。[v]
二是落實力度不夠。政治協(xié)商制度雖已確立，文件對協(xié)商民主的地位、方式、內(nèi)容、程序等均有規(guī)定，但具體落實時把握不準(zhǔn)、推進(jìn)緩慢。地方政治協(xié)商多集中于政治和經(jīng)濟領(lǐng)域，對于社會領(lǐng)域協(xié)商涉及較少。此外，如何協(xié)調(diào)定位各方在協(xié)商中各自的職責(zé)、分工等也沒有明確。
三是要式性規(guī)則欠缺。地方政治協(xié)商程序設(shè)計不夠嚴(yán)謹(jǐn)，重要問題應(yīng)在決策前和決策執(zhí)行過程中協(xié)商。而一些地方在做出重大決策前，給黨外人士、政協(xié)委員準(zhǔn)備時間較短，有的在協(xié)商前已基本形成決議，協(xié)商流于形式。
四是承載能力不足。參政黨、人民政協(xié)參與政治協(xié)商的能動性不足，認(rèn)識水平較低，缺乏專業(yè)的理論知識和相關(guān)行業(yè)的實踐經(jīng)驗，在參與協(xié)商的重大議題上，難以發(fā)表系統(tǒng)、全面的意見和建議。
五是規(guī)范功能缺位。政治協(xié)商評價監(jiān)督制度不健全，缺乏協(xié)商反饋監(jiān)督機制，對政治協(xié)商事項和評價監(jiān)督制度沒有詳細(xì)列明。[vi]
此外，協(xié)商議政的水平、質(zhì)量有待提升，協(xié)商民主的廣度、深度有待拓展，調(diào)研的針對性、實效性有待進(jìn)一步提高，參政黨和人民政協(xié)工作仍需更貼近民生，履職活力仍需不斷激發(fā)，履職成果跟蹤問效有待加強。
三、政治協(xié)商的實務(wù)范例——L市政治協(xié)商的工作實踐與現(xiàn)實價值
近年來，L市政治協(xié)商在實踐中健康發(fā)展、內(nèi)涵厚實、成果豐碩。
其一，著力制度創(chuàng)新，筑牢“組織保障”。在中共市委層面，每次黨外人士情況通報會，市委常委、市委統(tǒng)戰(zhàn)部長都全程參加；歷次政黨協(xié)商，市委常委、統(tǒng)戰(zhàn)部部長都主持講話。黨委、政府分管領(lǐng)導(dǎo)出席會議已成“工作慣例”，政府對口單位和部門列席會議形成制度規(guī)范。通報情況成為了“法定程序”，市扶貧辦、發(fā)改委、科技局等政府對口部門就石梁河片區(qū)扶貧開發(fā)情況、產(chǎn)業(yè)強市等專題系統(tǒng)報告情況，確保協(xié)商質(zhì)量。出臺《關(guān)于加強和改進(jìn)人民政協(xié)工作的意見》《關(guān)于加強新時代人民政協(xié)黨的建設(shè)工作的實施意見》等一系列規(guī)范性文件。在市政協(xié)層面，健全《政治協(xié)商會議和協(xié)商議政專題座談會規(guī)則》《調(diào)研視察工作規(guī)則》《委員履職量化考核辦法》《專門委員會通則》等規(guī)章制度。同時，完善了《關(guān)于加強和完善委員聯(lián)系群眾制度的實施意見》《關(guān)于加強智慧政協(xié)建設(shè)的意見》等市政協(xié)工作制度。
其二，深入考察調(diào)研，提升議政效能。深入調(diào)研有助于協(xié)商前集中“熱身”“備課”。如以“產(chǎn)業(yè)強市”“實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略”“臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展和兩基地建設(shè)”等為主題的政黨協(xié)商前，中共市委專門組織黨外人士赴國家東中西合作示范區(qū)石化產(chǎn)業(yè)基地、上合組織國際物流園徐圩新區(qū)等調(diào)研，激發(fā)真知灼見，避免“紙上談兵”。再如為了做好“如何盤活礦區(qū)資產(chǎn)、振興老礦區(qū)基地、實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展”這一智慧政協(xié)的重點課題，市政協(xié)組成專業(yè)調(diào)研團隊，對礦區(qū)水文地質(zhì)、井下安全、礦區(qū)環(huán)境和預(yù)期效益進(jìn)行科學(xué)論證，以山體生態(tài)修復(fù)，帶動地方旅游經(jīng)濟，助推鄉(xiāng)村振興和綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展，相關(guān)建議得到市政府主要領(lǐng)導(dǎo)批示有關(guān)部門辦理。
其三，立足精準(zhǔn)建言，彰顯責(zé)任擔(dān)當(dāng)。“精準(zhǔn)建言”有助于輔助決策、推進(jìn)發(fā)展。中共市委政黨協(xié)商在選題上下功夫，要求各黨派從自身界別特色資源出發(fā)建言。在以扶貧開發(fā)為主題的政黨協(xié)商會上，市各民主黨派負(fù)責(zé)人提出加快發(fā)展農(nóng)村教育和衛(wèi)生事業(yè)、完善社會保障體制與機制、出臺農(nóng)村電商健康發(fā)展的政策措施等思考建議；政黨協(xié)商“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，各民主黨派負(fù)責(zé)人就推進(jìn)田園鄉(xiāng)村建設(shè)、推動工商資本下鄉(xiāng)、加強區(qū)域公用品牌建設(shè)等方面提出建議；專門協(xié)商“產(chǎn)業(yè)強市”，建議加強校企合作、為中小企業(yè)提供寬松的金融政策、加大對上市企業(yè)的扶持。真正做到“各盡其能、百花齊放”。近年來，市政協(xié)著力助推產(chǎn)業(yè)強市，確定供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、實體經(jīng)濟做強、新興產(chǎn)業(yè)培育等8個重點議題。關(guān)于全市優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈延伸情況、新醫(yī)藥生產(chǎn)服務(wù)業(yè)發(fā)展、加快推進(jìn)大數(shù)據(jù)中心平臺建設(shè)等精準(zhǔn)建言獲市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)批示，許多建議列入市政府政策文件。其中，《打造上合組織共同出?？冢ㄔO(shè)“一帶一路”物流大樞紐的建議》在省政協(xié)十一屆五次會議上作大會發(fā)言，積極呼吁國家和省級層面對該市發(fā)展的關(guān)注和支持。
其四，創(chuàng)新工作方法，堅持為民務(wù)實。政黨協(xié)商積極拓展形式內(nèi)容，比如專題協(xié)商經(jīng)濟社會發(fā)展，連續(xù)三年就“三農(nóng)”、鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅等問題開展政黨協(xié)商，圍繞全市實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略集智聚力；以民主協(xié)商會溝通重要人事安排、以情況通報會推進(jìn)反腐倡廉，以現(xiàn)場教育感化警示；召開專題學(xué)習(xí)會，進(jìn)一步創(chuàng)新履職思路，錘煉過硬的政治協(xié)商能力。政協(xié)協(xié)商注重總結(jié)經(jīng)驗，探索新路徑、新辦法，筑牢協(xié)商平臺，暢通協(xié)商渠道，把協(xié)商民主做實、做細(xì)。開展網(wǎng)上遠(yuǎn)程協(xié)商，充分體現(xiàn)政協(xié)委員在全市重大事項及民生實事推進(jìn)過程中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，推動協(xié)商向基層、群眾和網(wǎng)絡(luò)延伸。通過12345政府公共服務(wù)平臺、行風(fēng)政風(fēng)熱線和市政協(xié)微信公眾號、APP客戶端發(fā)布信息，廣泛征集協(xié)商議題、社情民意，通報協(xié)商成果。深化電子政務(wù)應(yīng)用，以立體化辦公及信息共享系統(tǒng)，打造委員全天候互動載體，使協(xié)商更加多層、更為靈活。
四、政治協(xié)商的實踐思維與路徑探索
在政黨協(xié)商層面，注重質(zhì)量與效能是政黨協(xié)商科學(xué)化、民主化的實現(xiàn)路徑。在政協(xié)協(xié)商層面，人民政協(xié)只有基于自身優(yōu)勢、發(fā)揮政協(xié)所長，探索創(chuàng)新方法才是求解之道。
堅持高站位，著力構(gòu)建“協(xié)”的格局。政黨協(xié)商的目的是合作與協(xié)作，應(yīng)遵循執(zhí)政黨的政治主導(dǎo)性。主導(dǎo)不是 “一言堂”，而是以平等的態(tài)度，鼓勵和引導(dǎo)參政黨就協(xié)商的內(nèi)容自由表達(dá)不同意見、建議和批評，使參政黨在現(xiàn)行政治體制內(nèi)通過黨際協(xié)商民主的形式得以表達(dá)。協(xié)商就是一方提出意見，一方聽取建議，彼此互動，并在決策實施中延續(xù)這種互動。政協(xié)協(xié)商則應(yīng)聚焦改革開放的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，聚焦人民群眾普遍關(guān)切的熱點難點問題，多謀創(chuàng)新之舉、多建睿智之言、多獻(xiàn)務(wù)實之策。調(diào)查研究多接地氣，參政議政多建諍言，多做統(tǒng)一思想、引導(dǎo)預(yù)期、提振信心的工作，架起聯(lián)系群眾的“連心橋”，推動人民政協(xié)工作進(jìn)一步提質(zhì)增效[vii]。
堅持高起點，著力提升“商”的能力。執(zhí)政黨的協(xié)商能力，特指具有協(xié)商意識、精通協(xié)商方法、營造協(xié)商氛圍，為參政黨創(chuàng)造更好更多的協(xié)商條件。參政黨的協(xié)商能力，包括具有協(xié)商責(zé)任、敢于講真話、善于建諍言。參政黨應(yīng)持續(xù)補足能力上的短板，練就過硬的政治眼力、理論功力、工作能力，建立“智庫”，對協(xié)商議題和相關(guān)文件集體研究，整合政黨內(nèi)部組織甚至黨外的資源、力量和智慧，使協(xié)商意見既符合黨委要求，又切中現(xiàn)實問題和時代主題，善于匯聚集體智慧，提升科學(xué)化、專業(yè)化水平。[viii]政協(xié)協(xié)商層面，應(yīng)突出協(xié)商議政質(zhì)量，從偏重數(shù)量和形式向注重質(zhì)量和效果轉(zhuǎn)變，從“做了什么、做了多少”向“做得怎么樣、產(chǎn)生了何種效果”轉(zhuǎn)變。激活人民政協(xié)的內(nèi)生動力，強化議政質(zhì)量評價對委員履職工作的正向激勵。創(chuàng)立委員移動履職平臺，開展網(wǎng)絡(luò)議政遠(yuǎn)程協(xié)商，讓互動式協(xié)商不受時空限制。人民政協(xié)應(yīng)把決勝全面建成小康社會作為動力源和方向標(biāo)，告別自拉自唱的表態(tài)，不懈怠、不臆斷、不偏激，察真情、出實招、聚共識，形成同心同德助推發(fā)展的強大合力[ix]。
堅持高水平，著力弘揚“實”的作風(fēng)。政黨協(xié)商是不斷實踐的過程。參政黨在協(xié)商中所提意見建議，直接來源于對經(jīng)濟社會發(fā)展的考察調(diào)研，其歸宿在于通過黨政決策最終付諸實踐。政黨協(xié)商成效有待在實踐中檢驗，在實踐中提高。[x]建立相應(yīng)的督查制度，明確辦理時限，重視對協(xié)商建議的研究與辦理。輔之以評價機制，對落實情況進(jìn)行評價，并請參政黨給予監(jiān)督。共同探索制定協(xié)商事項目錄，具體明確協(xié)商之前的準(zhǔn)備時限。參政黨應(yīng)找準(zhǔn)問題，提升協(xié)商建言的可行性效果。政協(xié)協(xié)商應(yīng)堅持質(zhì)量先導(dǎo)，契合時代要求，廣泛深入基層接通地氣，接通分布在農(nóng)村、企業(yè)、街頭巷尾的社情民意，了解老百姓安危冷暖、所呼所盼的實際需求，理清各行各業(yè)、各族各界的新成就、新問題、新經(jīng)驗。充分發(fā)揮根植界別的優(yōu)勢，堅持建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力，完成新時代若干嶄新課題[xi]。鼓勵委員在專業(yè)崗位和改革發(fā)展中找到結(jié)合點，讓他們的專業(yè)積累、信息和掌握的各種資源成為協(xié)商的源泉。黨派界別委員應(yīng)瞄準(zhǔn)選擇域與著力點，彰顯界別特色，“知識遷移，專業(yè)平移”，以“熟悉的領(lǐng)域、權(quán)威的專業(yè)、透徹的觀點”發(fā)聲，跟上時代步伐，跟上實踐要求。
堅持高效能，著力完善“好”的機制。政黨協(xié)商層面，應(yīng)健全知情明政機制、考察調(diào)研機制、工作聯(lián)系機制、協(xié)商反饋機制，黨委應(yīng)搭建知情平臺，定期以通報會、報告會、座談會等形式，讓參政黨及時了解黨委和政府決策部署；幫助參政黨進(jìn)一步優(yōu)化選題，著力完善“黨委出題、黨派調(diào)研、政府支持、部門采納”的調(diào)查研究運行模式；建立政府部門和司法機關(guān)定期走訪、座談交流、參加相關(guān)專項調(diào)研和檢查督導(dǎo)等工作制度[xii]；集中檢驗政黨協(xié)商效能，加強約束，促進(jìn)協(xié)商成果落地[xiii]。政協(xié)協(xié)商層面，應(yīng)進(jìn)一步健全和完善參政議政制度體系，不斷提高協(xié)商實效。如在社會治理方面，側(cè)重社會要求、老百姓期望，關(guān)注人民切實利益問題，反映利益訴求。讓黨派界別和委員參與重大事務(wù)、重大問題、重要決定等協(xié)商，在專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商中建言。
綜上，政治協(xié)商是以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度為基礎(chǔ)，以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，只有充分發(fā)揮好這一政治功能，才能使協(xié)商民主取得更為輝煌的成就。參政黨和人民政協(xié)應(yīng)扛起新時代政治責(zé)任，堅定發(fā)展信心，不忘初心再出發(fā)，為改革發(fā)展注入強大正能量，共同譜寫多黨合作和政治協(xié)商新篇章，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢貢獻(xiàn)智慧和力量。
作者簡介：
孫傳先，系連云港市政協(xié)副秘書長（不駐會）、連云港市政協(xié)理論研究會理事、連云港市統(tǒng)戰(zhàn)理論研究會副會長、民進(jìn)連云港市委專職副主委兼秘書長。